De laatste loodjes wegen het zwaarst

Gisteren was het op de kop af tien jaar geleden dat de EU zijn eerste openbaarheidswetgeving aannam. In een korte tijd heeft de Raad van Ministers van de EU heeft een prijzenswaardig snelle en grootschalige omwenteling gemaakt waar het transparantie betreft. Wil de Raad met zijn transparantiebeleid echter recht doen aan zijn eigen principes, dan moet er met de huidige wetsherziening betekenisvolle voortuitgang geboekt worden om het proces van transparantmaking af te ronden.

Transparantie in het bolwerk van de eurocraten

Transparantie kreeg binnen de EU voor het eerst een plaats toegekend met het Verdrag van Maastricht dat in 1992 werd aangenomen. In een aan het Verdrag verbonden Declaratie werd gesteld dat het tijd werd voor transparantie in de besluitvorming van de EU om het democratische gehalte en daarmee het vertrouwen van de burger te verhogen. Daarmee werd de aanzet gegeven tot het ontwikkelen van een transparantiebeleid binnen de Raad, destijds de enige wetgevende institutie binnen de EU.

Wat betekent transparantie als we het hebben over de EU? In een artikel van de hand van EU-deskundige Juliet Lodge wordt gesteld dat transparantie met name taktisch ingezet werd om de EU toegankelijk en zichtbaar te maken en op die manier dichter bij de burger te komen staan. Het van oorsprong gesloten Europese project poogde hiermee zijn gesloten imago af te schudden, evenwel met een alsmaar groeiende transparantie als bijeffect. Voormalig minister en lid van de Raad van Ministers Brinkhorst omschreef transparantie eens simpelweg als toegang tot informatie. Waar het Europese samenwerkingsproces in de vroege jaren negentig nog werd gekenmerkt door gesloten deuren en voldongen feiten, kreeg de burger gaandeweg inzicht in de werking en inhoud van het overleg tussen de Europese ministers.

Dit proces is door Deirdre Curtin, hoogleraar Europees institutioneel recht aan de Universiteit van Amsterdam, dan ook terecht omschreven als de weg “van diplomatie naar democratie”. Terecht vanwege de belofte die de Raad in 1992 maakte, maar ook terecht om de werkelijke omwenteling die in de praktijk zichtbaar plaatsvond. Gaandeweg ontstond de concensus dat van de Raad tenminste openheid te verwachten is wanneer hij optreedt als wetgever, zoals dat in alle lidstaten gewoon is. De Raad kon niet langer een democratische tax-free zone blijven, “legislatieve transparantie” werd de standaard.

Rechten opeisen

Van harte is deze belofte niet altijd nageleefd, en herhaaldelijk zagen burgers zich gedwongen om hun rechten op te eisen. Zo moest in 1999 de Britse burgerrechtenactivist Tony Bunyan zich verweren tegen het verwijt dat hij er met veelvuldige verzoeken om toegang tot gevoelige documenten alleen maar op uit was om het systeem te testen. Bovendien werden er talrijke zaken tegen de Raad aangespannen om zijn gebrekkige of zeer minimalistische interpretatie van het begrip transparantie aan te vechten. In veel gevallen probeerden landen met een gesloten politieke cultuur, zoals Frankrijk, het transparantiebeleid bewust te remmen.

Met de tijd werd de Raad echter opener. In 2001 werd de eerste formele wetgeving aangenomen die brede toegang tot documenten mogelijk maakte, en vanaf 2006 werd, naast de al gepubliceerde uitkomsten van stemmingen, een ongekend aantal legislatieve vergaderingen en documenten openbaar. Vandaag de dag kan de burger online een brede selectie aan Raadsdocumenten vinden. Journalististen, lobbyisten, activisten en wetenschappers maakten in 2008 zonder tussenkomst van het Raadssecretariaat gretig gebruik van hun toegang tot bijna 1.2 miljoen documenten.

Er is nog werk aan de winkel

Toch leven burgers van de EU, anders dan de Raad soms doet geloven, nog lang niet in een transparant dromenland. Zo maakte het Raadsbesluit van 2006 het wel mogelijk om alle wetgevende Raadsvergadering in openheid te houden, maar ontbreekt er nog steeds een wettelijke basis, zodat de Raad de deuren bij vergaderingen nog steeds kan sluiten wanneer hij dat wenst.

Daarbij helpt een systematische tegenwerking van bepaalde lidstaten de uniforme uitwerking van het Europese transparantiebeleid bepaald niet. Terwijl veel lidstaten op hoofdlijnen van het legislatieve proces inmiddels wel inzicht verschaffen, zijn burgers nog geheel van hun goodwill afhankelijk aangezien de Europese wetgeving geen invloed mag hebben op de nationale praktijk.

Welke gevolgen dat heeft, ondervonden onderzoekers van de advocacy-organisatie Access Info Europe vorig jaar. Toen zij alle lidstaten vroegen om hun positie in de huidige hervorming van het transparantiebeleid kregen ze van 16 uit 27 lidstaten geen antwoord op hun vraag. Vier landen antwoordden zelfs helemaal niet. En de chaos bleek groter: zes landen verwezen de onderzoekers door naar de Raad, terwijl een beroep werd gedaan op hun nationale wetgeving inzake toegang tot documenten. Het gebrek aan vertrouwdheid met de Europese wetgeving van nationale overheden, de administratieve cultuurverschillen, en de vertragingstaktieken die sommige overheden bewust lijken in te zetten zorgen in de praktijk voor een lappendeken aan interpretaties die het er voor de burger niet makkelijker op maken. Daarnaast is een systeem waarin de burger 27 lidstaten individueel moet aanschrijven om openheid te krijgen achterhaald en voor Europese burgers nagenoeg ondoenlijk in termen van tijd, taal en kennis van de nationale wetgevingen. Wil de EU het transparantiebeleid écht effectief maken, dan is ook uniformiteit een factor van gewicht.

Zoals het overal gaat wegen de laatste loodjes het zwaarst. En toch moet de Raad, nu hij dichter dan ooit komt bij degelijke legislatieve transparantie zoals we die in alle democratieën kennen, ook deze loodjes tillen. Momenteel bevinden de Europese instituties zich in een proces van herziening van de transparantiewet uit 2001. Dit is het moment voor de Raad om te laten zien dat hij niet alleen mooie woorden praat, maar deze in alle openheid ook nog eens in de praktijk brengt.

Bronnen
Brinkhorst, L.J. (1999), ‘Transparency in the European Union’, Fordham International Law Journal
Bunyan, T. (2002), ‘Secrecy and Openness in the European Union – the ongoing struggle for freedom of information’
Council of Ministers (2009), Seventh annual report of the Council on the implementation of Regulation No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents.
Lodge, J. (2003), ‘Transparency and EU Governance: Balancing Openness with Security’, Journal of Contemporary European Studies